Une nouvelle fois, la commune d’Urrugne dans les Pyrénées-Atlantiques, vient de donner lieu à une jurisprudence du Conseil d’Etat relative à l’application de la loi Littoral et tout particulièrement de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme (V. pour un précédent récent CE 11 juillet 2018 Commune d’Urrugne C. Ministre de la Cohésion des territoires n° 410084, aux Tables).
Par un arrêté du 30 septembre 2019, le maire d'Urrugne avait accordé à l'Office public de l'habitat des Pyrénées-Atlantiques un permis d'aménager en vue de la création d'un lotissement afin de construire, en zone tendue, des logements en accession à la propriété pour les ménages à revenus modestes.
Par un jugement du 29 décembre 2020 le tribunal administratif de Pau avait, à la demande de l'association des riverains d'Herboure, annulé cette décision.
L’Office public de l'habitat des Pyrénées-Atlantiques s’est alors pourvu en cassation, ce qui a donné lieu à la jurisprudence du 22 avril 2022 ici commentée.
Comme l’indique M. Laurent DOMINGO dans ses conclusions lues sous cette jurisprudence, ce pourvoi a conduit les juges du Palais Royal à se « pencher, pour la première fois (…) sur cette notion nouvelle de secteur déjà urbanisé » prévue au deuxième alinéa de l’article L. 121-8 précité (I/.).
Outre cette nouvelle problématique juridique, le Conseil d’Etat a également apporté une précision intéressante s’agissant de la notion de continuité au sens du premier alinéa de cet article (II/.).
I/. Concernant la notion de secteur déjà urbanisé
1.
Selon le premier alinéa de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme : « L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants ».
Le Conseil d’État a alors eu l’occasion de préciser qu’il « résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ; » (CE 9 novembre 2015 Commune de Porto-Vecchio n° 372531, au Recueil sur ce point).
En vertu de cette règlementation, les choses étaient alors assez binaires (si l’on met de côté les hameaux nouveaux intégrés à l’environnement qui n’ont pas eu le « succès » escompté V. cependant récemment sur la commune de Ramatuelle CAA de MARSEILLE, 9ème chambre, 19/04/2022, 20MA03813).
Soit le secteur en question était une zone déjà urbanisée et il était alors constructible.
Soit il s’agissait d’une zone d’urbanisation diffuse inconstructible.
2.
Le législateur est alors venu prévoir un mode d’urbanisation intermédiaire en créant une nouvelle catégorie juridique, celle des secteurs déjà urbanisés.
En effet, en vertu de l’article 42 I de la loi du 23 novembre 2018 dite loi ELAN, l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme a été modifié pour prévoir désormais en son deuxième alinéa que : « Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs ».
Le législateur a alors prévu un régime transitoire à l’article 42-III en prévoyant que « Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ».
C’est sur ce cadre juridique que le Conseil d’Etat vient de statuer dans la décision Office 64 de l’habitat.
3.
Le principal enseignement de cette jurisprudence est que le Conseil d’Etat a expressément reconnu que les secteurs déjà urbanisés prévus au deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme, n’avaient pas nécessairement à justifier d’une densité significative : « en se bornant à considérer que le terrain d'assiette du projet s'inscrit dans un " compartiment " ne présentant pas une densité significative de constructions pour juger qu'il n'est pas situé dans un secteur déjà urbanisé au sens des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, sans faire application des critères retenus par ces dispositions pour distinguer les secteurs déjà urbanisés des espaces d'urbanisation diffuse, le tribunal administratif a entaché son jugement d'une erreur de droit ».
Même si la motivation n’est pas limpide sur ce point, il ressort des conclusions de M. DOMINGO venant les éclairer que les secteurs déjà urbanisés constituent « un niveau intermédiaire d’urbanisation, entre ce qui est significativement urbanisé et ce qui est une urbanisation diffuse ». Le rapporteur public poursuit alors qu’il « faut donc, notamment, une certaine densité d’urbanisation, mais comme ce sont des secteurs autres que les agglomération et villages, il n’est pas exigé une densité significative d’urbanisation ».
Le rapporteur public estime enfin que d’après lui, la densité du secteur en cause, sans être significative est suffisante pour qu’il puisse être considéré comme un secteur déjà urbanisé au sens du second alinéa de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme.
Une visualisation du règlement graphique du PLU applicable à la date du permis d’aménager en cause, montre que l’urbanisation était pourtant assez aérée dans ce secteur :
Depuis lors, la délimitation du secteur a fait l’objet d’un resserrement significatif, empêchant toute densification de celui-ci.
4.
En dernier lieu, il doit être souligné que le Conseil d’Etat a légèrement réécrit sa jurisprudence, en estimant que les agglomération et village ne devaient plus être considérés comme des « zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions », mais comme des « secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions ».
On peut regretter ce changement sémantique qui conduit à regrouper sous une même appellation les espaces évoqués au premier et au deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme.
Il était en effet intéressant de garder une distinction entre les zones déjà urbanisées et les secteurs déjà urbanisés tant les régimes applicables sont différents.
La jurisprudence du Conseil d’Etat risque donc d’entraîner des confusions, lesquelles sont malheureusement légions en la matière (V. par exemple sans doute pour la plus importante, la notion d’extension de l’urbanisation au sens de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme et celle prévue par l’article L. 121-13 du Code de l’urbanisme – CE 07 février 2005 Société Soleil d’Or n° 264315, aux Tables)
II/. Concernant la notion de continuité
Comme évoqué précédemment, le premier alinéa de l’article L. 121-8 du Code de l’urbanisme permet les nouvelles constructions lorsque les terrains concernés sont situés en continuité avec une agglomération ou un village, c’est-à-dire avec un secteur déjà urbanisé caractérisé par un nombre et une densité significatifs de constructions.
Selon la doctrine administrative en la matière, à savoir l’instruction du Gouvernement de septembre 2015 élaborée par la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature : « à l'exception des cas évidents d’urbanisation directement contiguë à un espace urbanisé, il convient, afin de déterminer si une extension de l'urbanisation se situe en continuité́ d'une agglomération ou d'un village, d'analyser les critères suivants : /la distance par rapport à̀ l’agglomération ou au village (dépend du contexte local) ; /le caractère urbanisé ou non des parcelles contiguës au projet ; /la configuration des lieux (caractère urbanisé ou naturel des lieux et/ou absence de coupure physique: route large, voie de chemin de fer, rivière, canal) ».
La jurisprudence du Conseil d’Etat est assez rare s’agissant de la notion de continuité, ce qui peut se comprendre dans la mesure ce point est laissé à l’appréciation souveraine des juges du fond.
Il ressort d’une décision de 1999 qu’un terrain situé à 200 mètres du lieudit le plus proche, dont il est séparé par une voie communale n’est pas en continuité : « Considérant qu'en estimant que les constructions autorisées ne pouvaient être regardées comme réalisées en continuité avec une agglomération ou un village existant ou comme constituant un hameau nouveau intégré à l'environnement, au motif qu'elles étaient situées dans une zone ne comprenant aucune construction et à 200 mètres du lieu-dit le plus proche dont elles étaient séparées par une voie communale, la cour a suffisamment motivé ses décisions et s'est livrée à une appréciation souveraine des pièces du dossier qu'elle n'a pas dénaturées ; » (CE 15 octobre 1999 Commune de Logonna Daoulasn° 198578 198579, aux Tables sur un autre point).
Comme indiqué précédemment, outre les terrains contiguës, il y a lieu de prendre en compte la configuration des lieux et le caractère naturel ou urbanisé de ceux-ci.
Le Conseil d’Etat avait déjà eu l’occasion de juger qu’à ce titre il pouvait être tenu compte de la densité de l’ensemble du secteur concerné : « que, contrairement à ce qui est soutenu, il ne s'est pas fondé sur le seul examen des parcelles contiguës, au demeurant assez étendues, mais a pris en compte les caractéristiques et la densité de l'ensemble du secteur concerné ; » (CE 17 décembre 2014 Commune de Lavandou n° 367134, aux Tables sur un autre point).
Par la décision Office 64 de l’Habitat ici commentée, les juges du Palais Royal ont officialisé cette veine jurisprudentielle en jugeant et en mentionnant aux tables du recueil Lebon que : « le respect du principe de continuité posé par l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme s’apprécie en resituant le terrain d’assiette du projet dans l’ensemble de son environnement, sans s’en tenir aux constructions situées sur les seules parcelles limitrophes de ce terrain ».
C’est à notre connaissance la première fois que le principe de continuité reçoit les honneurs du recueil Lebon.
Il en résulte donc qu’un terrain, même entièrement entouré de constructions, n’est pas pour autant situé en continuité dès lors que son environnement n’est pas suffisamment urbanisé.
Cela rejoint la logique développée par M Edouard CREPEY dans ses conclusions sur l’affaire commune de La Teste-de-Buch (CE 19 juin 2013 n° 342061, inédit) qui relevait que : « votre jurisprudence ayant à̀ juste titre posé un critère d’éloignement et non de coupure (...), dès lors que l’on se situe à̀ distance de la zone dense, cette distance fût-elle comblée par de l’urbanisation diffuse, le critère de la continuité par rapport à une construction existante ne suffit pas à̀ autoriser le projet, sans quoi il serait indéfiniment possible (...) d’accrocher des wagons aux wagons précédents ».